避免養老服務的“高福利陷阱”，需要找回治理——老年餐桌轉型的啟示

避免養老服務的“高福利陷阱”，需要找回治理——老年餐桌轉型的啟示

(相關資料圖)

陳璐（武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生）

據相關調查顯示，延慶區老年人需求第一位是吃飯，尤其對于高齡獨居老年人來說，難以吃到新鮮、營養的飯菜是最為緊迫的問題。從2010年開始，延慶區建成第一家“老年餐桌”，但由于缺少資金保障，推廣情況緩慢，截止2017年底全區也只有20家老年餐桌，主要集中于經濟條件較好的鄉鎮。對此，2018年延慶區民政局出臺了農村老年餐桌“一免兩補”政策，由村里免費提供房屋、場地，政府為老年餐桌提供建設補貼和運營補貼。在2019—2021年期間，區政府共撥付資金1317萬元，用于老年餐桌建設、運營及考核獎勵等。截止目前，延慶區共有24家養老機構、27家養老服務驛站、22家社區老年配餐服務站?？梢钥吹?，解決老年人的吃飯需求是農村養老服務體系構建的重要內容，政府的財政投入也不斷加大。在“需求”和“供給”同時存在的情況下，如何實現兩者的精準對接，也就是打通養老服務的“最后一公里”，成為一個核心問題。

筆者近期在八達嶺鎮調研時發現，當前全鎮基本所有村莊都辦起了老年餐桌，運行上大多數村莊采取不收費模式，即吃飯的老人不用花錢，成本由政府和村集體共同分擔；與此同時，由于村集體經濟較為有限，有少數村莊開始轉型低收費模式，即由吃飯的老人承擔少量成本。然而，一個有意思的現象是，在老年餐桌的運營過程中，相較于免費模式，收費模式下政府和村集體花的錢少，但是老年人反而吃得更好。換言之，政府和村集體投入資金更少，但是利用效率卻更高。這其中的原因為何？

首先來看老年餐桌免費模式下的運營困境，筆者將之概括為“高成本、低福利”。第一，老年餐桌的運營成本較高，僅靠政府和村集體補貼難以可持續。具體來說，老年餐桌的運營成本取決于就餐人數和餐數。從就餐人數來看，調研到的4個村莊均以年齡來限定就餐對象范圍，一般是達到70歲以上；從餐數來看，除了村集體經濟較好的B村每日提供兩餐之外，其他村每日僅提供一餐。經統計（見下表），調研到的村莊人均每餐成本達到近10元，最高達到15元。在政府對每餐的固定補貼之外，村集體負擔的成本也不小，每餐補貼至少與政府補貼相當，A村和B村補貼甚至達到政府補貼的兩倍。第二，老年餐桌的服務質量不佳，老年人的滿意度不高，其突出表現是飯菜浪費情況普遍。雖然幾乎每一位符合年齡標準的老人都會到老年餐桌領取盡可能多的飯菜，但是卻不一定能夠吃完，甚至有的老人覺得飯菜不合胃口，就把飯菜倒掉喂貓喂狗。

與“高成本、低福利”相比較，收費模式下的老年餐桌運營反而實現了“低成本、高福利”。以D村為例，該村的老年餐桌從2015年開辦，為全村70歲以上老年人提供每日一餐的免費福利。但是，隨著今年政府運營補貼下降到3元/餐以及村集體經濟收入來源的減少，老年餐桌的免費模式難以持續。于是，從今年3月開始，D村開始推行收費模式，具體做法是：首先，分管村干部對全村老年人進行摸底，了解老年人的就餐意愿和支付能力，最終估計收費模式下仍有約20位（之前共有28位）老年人愿意繼續就餐，滿足運營的最低規模，同時考慮到老年人一次性支付能力有限，規定按照每月50元標準進行收費；其次，轉變為收費模式運營后，為了讓老年人滿意，分管村干部對采購人員和廚師的監督更加嚴格，要求精準匹配老年人的就餐需求，比如米飯要盡量軟一些、菜要做得口味清淡方便咀嚼等；最后，為避免飯菜浪費，對老年人也做出要求，除了少數失能老人可由家屬將飯菜帶回家外，其他老人必須到老年餐桌所在場地吃飯，吃多少打多少，而不能向從前一樣將飯菜領回家。該模式至今運營了幾個月，呈現效果良好：一是村集體負擔的成本減少，二是服務質量提高，老年人普遍反映飯菜更可口且浪費情況大大減少。

那么，從“高成本、低福利”到“低成本、高福利”這一過程到底是如何發生的呢？從D村的實踐來看，其關鍵在于三個層面的機制：

其一是需求識別機制。在免費模式下，并非所有老年人都有剛性的就餐需求，特別是對于身體較好、老伴健在的老人來說，他們更愿意在家開灶吃飯，“自己想吃什么做什么”，這部分老人的需求實際上是發展性的，并不符合老年餐桌的兜底性服務定位；而轉變為收費模式時，個體成本的負擔實際上自然而然形成了對老年人的有效需求識別，也就是說只有真正有剛性吃飯需求的老人才會愿意交錢。

其二是需求表達機制。在免費模式下，對于有剛性就餐需求的老年人來說，缺乏需求表達的正當性和相應渠道，“又不用自己花錢，有什么資格說呢，有吃的就不錯了”；而在收費模式下，老年人需求表達有了相應的正當性和渠道，低收費實際上制造了一種半市場關系，交費的老年人作為“顧客”而具有表達需求的底氣。

其三是社會監督機制。在免費模式下，老年餐桌的運營基本上由特定的村干部分管，其負責對食材購買等日常開支進行監督，與此同時社會監督角色沒有發揮，當看到飯菜浪費情況時老年人大多認為“花的反正不是自己的錢，浪費也跟自己沒關系”，而即便有少數老人站出來指責也被“又不是花的你的錢，你急什么”等反駁；而到了收費模式，老年人通過交錢實際上形成了“自己的錢”的意識，不僅具備了對管理人員的監督動力，而且相互之間也形成了監督的氛圍，一起吃飯時浪費飯菜的老年人會受到其他老年人的指責。

更進一步來看，老年餐桌從免費模式轉到收費模式，其成本降低而福利更好的一個根本性變化在于，服務供給主體從原先政府和村集體所代表的“公”，轉變為老年人自身也參與的“公”和“私”雙方。在前一種情況下，“公”提供的福利由于沒有與“私”發生關聯，即缺乏包括需求識別、需求表達等在內的一系列過程，因此資源投入低效。而在后一種情況下，與收費相伴隨的是對個體有效需求的識別和需求表達渠道的建立，個體真正成為了“利益相關者”而具有動力和能力保障老年餐桌的低成本可持續運轉，即通過“私”的參與激活了“公”的資源，這是其之所以能夠“花更少的錢、辦讓群眾更滿意的事情”的內在實質。這一案例給我們的啟示是，對于當前養老服務供給來說，政府在進行福利供給的同時也要激活老年人的參與，在保證老年人參與能力的情況下為其充分賦能，才能激發福利的高效運轉，否則將會陷入典型的“高福利陷阱”。服務供給不僅僅是一個技術問題，更需要借助服務這一契機來激活對群眾的治理。

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