“城市更新10條”便如一支開弓的箭

來源：廣州日報時間：2019-09-11 11:14:20

線坑舊村改造項目航拍。

專題

城市更新項目一旦開工，便如一支開弓的箭，只能齊心協力一直向前。

一直以來，“手續繁、拆遷慢、建設難”等痛點困擾著三舊改造，每個現象背后又牽扯到無數紛繁復雜的利益癥結。如何探索城市更新新路徑，也成為城市肌理再造的最大懸念。

作為全國首個區級“三舊”改造改革創新試點，同時坐擁廣州市城市更新改造規?？偭康?ldquo;半壁江山”，黃埔區、廣州開發區轉變舊改思路，大膽嘗試破題。

昨日，該區正式對外發布“城市更新10條”政策，一口氣提出“快批、快拆、快建”目標，甚至將現行審批流程60項主要審批手續壓縮為3項，時間流程從1年半壓縮到最快3個月內辦成，多項突破性舉措將為全省“三舊”改造提供可復制、可推廣的制度性成果。

全國首個區級“三舊”改造改革創新試點

3月蘿峰舊村、沙步舊村，6月大塱村舊村，7月湯村舊村……今年以來，黃埔區、廣州開發區三舊改造捷報頻頻，迄今已有四個舊村獲批改造實施方案。這座熱氣騰騰的新興之城，正從并區之后的迅猛擴張，慢慢轉變為重塑空間格局。盤活存量土地、改善城區環境、調整產業結構，成為黃埔區更為迫切的命題。

緊鑼密鼓的節奏背后，也有著“時不待我”的緊迫感。自從2018年9月以來成為全國首個區級“三舊”改造改革創新試點，黃埔區、廣州開發區要在兩年兩個月的短短試點時間內，承擔起破解難題的任務，在“試驗田”中闖蕩出一條新路。

眼下，改革的政策“東風”已到。日前，廣東省人民政府頒布《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》(粵府〔2019〕71號，以下簡稱“71號文”)，全文十二個條文，鎖定舊改實際工作中的規劃審批、土地整合、動遷僵局等難題，言簡意賅地提出一系列針對性的解決措施。如何用足、用好、用活政策，接通省市城市更新政策“最后一公里”，黃埔區當仁不讓要勇當改革排頭兵。

“成為試點后，我區的城市更新工作可以用‘征程萬里風正勁，重任千鈞再奮蹄’來形容，要以城市更新為抓手，力爭打造全省首創范本，”該區相關負責人在新聞發布會上說。

亮點解讀

9月10日，黃埔區、廣州開發區正式發布的《廣州市黃埔區廣州開發區關于加快省“三舊”改造改革創新試點工作的若干措施》，全文共10條，由“強化快批”“聚焦快拆”“保障快建”“嚴格監管”四個板塊組成，簡稱“城市更新10條”。

廣州開發區城市更新局局長侯奔表示，政策聚焦“快批、快拆、快建”，明確“改什么”“管什么”，確保“改得動”“改得快”，以形成更多可供借鑒和推廣的“黃埔經驗”。

改什么：加強規劃統籌首設負面清單

城市更新“第一難”，難在各類規劃銜接之難。每批復一個項目，既要符合國土空間總體規劃、國家產業指導目錄、相關專項規劃，又要著眼于全局，控制好片區整體容積率。沒有“一張藍圖繪到底”的統籌能力，往往到了具體實施階段，就容易左支右絀、縫縫補補。

牢牢抓住創建全省“三舊”改造改革創新試點的契機，黃埔區、廣州開發區破題第一步，是將涉及城市更新的控制性詳細規劃調整職能由國土規劃部門劃轉至城市更新部門，加強統籌能力，進一步推行系統化、精細化管理。

今年2月，該區率先全市成立區級城市更新規劃專業委員會，廣納專家匯聚智庫，優化與規范區城市更新總體規劃。通過多次召開專家評審會議，對城市更新項目控制性詳細規劃調整進行評審，確保了城市更新的權威性與科學性。

值得注意的是，本次“城市更新10條”首創城市更新項目負面清單，提出按季度開展區城市更新年度計劃編報，重點項目隨時申報，有效破解改造項目準入門檻缺失、城市更新年度計劃跟不上政府重大決策等問題。允許“商改商”等類型項目參照舊廠改造政策執行，有效破解該類項目升級改造目前沒有政策依據的問題。

改得動：創新土地整合置換實現連片改造

從城市上空俯視，舊城鎮、舊廠房、舊村莊如同一塊塊低矮的“陰影”。如果改造進程“東一榔頭西一棒子”，效益往往不明顯，也會容易留下根治不掉的“傷疤”。因此連片改造逐步成為社會共識，但是土地的權屬、類型紛繁復雜，土地整合歸宗難度之大讓人望洋興嘆。

敢于啃下“硬骨頭”，又要有善于“啃”的能力。在“城市更新10條”中，黃埔區、廣州開發區提出了合理配置、連片改造的“一攬子”解決方案。該區提出試行整地塊、整村納入標圖建庫;允許用地空間騰挪整合、土規規模及轉用指標置換;留用地、預支留用地可按政策納入舊村改造;支持市場主體收購相鄰零星入庫建設用地，實現多宗地塊整合后統一協議出讓等措施，有效破解舊村改造項目土地零散整合難，動力不足拆遷難，項目資金平衡難等問題。

三舊改造的土地價值評估一直是難以掌握平衡點的難題。當前舊村改造項目融資樓面地價的評估是逐個項目按需開展的，科學性、客觀性、公平性和準確性有待提高。地價高企無疑會影響市場主體參與改造的積極性，地價過低也影響經濟回報率。

對此，“城市更新10條”提出試行舊村改造項目全區域網格化基準融資樓面地價公示制度，有效破解逐個項目評估地價各自為戰的問題。

改得快：審批流程從1年半縮到最快3個月

在業內人士看來，城市更新改造有許多“槽點”，審批手續繁瑣死板是導致改造效率低下的重要原因。事實上，部分政策規定啟動拆遷的簽約率條件和實施建設的條條框框，已不適應當前“三舊”改造需求，要實現快拆快建就必須再造審批流程。

對此，黃埔區、廣州開發區提出構建靈活多樣的拆遷保障體制，試行“先簽約、后審批”的審批流程，允許項目方先行墊付的符合政策的拆遷費用可納入改造成本。該區甚至提出了按“靈活分片、動態調整”的原則，實現“簽一片、拆一片、建一片”，有效破解項目改造方案批復后批而不拆、拆不徹底、拆后不建的問題，可視為城市更新“滾動開發”模式的2.0版。

“三舊”改造項目實施方案批復后，由于其特殊性，建設實施階段報批、報建、辦證耗時很長，對此，該區提出試行城市更新項目容缺并聯審批方式，一口氣將現行審批流程60項主要審批手續壓縮為3項主要審批手續，從原來所有程序必須花費1年半的時間壓縮到最快3個月內辦成。

城市更新既要關注經濟發展也要關注文化延續，既要激發城市創新活力又要實現人居環境改善。為此，黃埔區、廣州開發區允許項目實施方案中修繕活化利用的公益性質歷史文化遺產建筑面積不計入項目新建計容建筑面積，有效破解“三舊”改造項目中保護利用歷史建筑缺乏激勵的問題，力求“魚與熊掌兼得”。

管什么：為打破動遷僵局找到突破口

舊改動遷最為現實的難題，是不像政府征收土地有法定強制程序作為后盾，使得“釘子戶”成為三舊改造舉步維艱的重要原因。以往的舊改政策，鮮有實際性涉及動遷難題，黃埔區、廣州開發區的“城市更新10條”，嘗試為打破動遷僵局找到突破口。

對此，該區提出對極少數被拆遷人為謀求不當利益阻撓拆遷損害大多數被拆遷人利益的行為，村集體可制訂符合實際的“村規民約”對其采取必要的處置措施，涉及違法違紀的，村集體應及時移送線索交由有關部門依法查處，進一步解決項目拆遷協商難度大的問題。

其實在廣東省出臺的“71號文”中，著重提出了強化行政司法保障的內容。若黃埔區、廣州開發區能延續改革創新試點期限，可落實兌現省的辦法，選取一兩個項目進行先行先試，通過司法裁決這種“硬”的手段去解決拆遷糾紛，防范舊改爛尾。

“城市更新10條”

蘊藏著

“十個一”亮點

一是搭建“一個架構”：形成科學完善的區級城市更新管理架構

二是繪好“一張藍圖”：編制全區城市更新總體規劃

三是列明“一份清單”：首創城市更新項目負面清單管理機制