學區制管理和集團化辦學是我國推進基本公共教育服務優質均衡發展的重要舉措。各地有關學區制管理和集團化辦學的政策起步時間和具體規劃略有不同，但大部分地方已走過政策初創期，邁向政策的深化發展期。在此背景下，本研究總結分析全國前幾輪政策推進中的階段性問題，嘗試為后續政策的優化和完善提出建議。
一、學區制管理和集團化辦學政策的重要意義
(資料圖片僅供參考)
2011年左右，地方學區制管理和集團化辦學的探索經驗被中央政府吸收，成為國家解決“大班額”“擇?！薄俺青l一體化發展”等問題的政策方案之一。在國家政策推動下，更多地方因地制宜推出地方版的學區制管理和集團化辦學政策。例如，上海市從2014年開始試點，經過兩輪政策推進，學區和集團在全市中小學的覆蓋面超過50%。從理論上說，政策促成了形式多樣的跨組織聯盟，對于增加教育資源總量、提升教育質量、促進均衡發展具有重要意義。
（一）提升教育資源總量與質量
作為學校聯盟，學區和集團在資源開發上具有優勢。鑒于學區和集團治理主體的多元性，教育資源供給有望突破單一中心的格局，大大拓寬來源。在財政資源上，教育行政部門對納入政策試點的學區、集團給予固定的經費支持，成為學區和集團的常規財源。此外，部分學區、集團與屬地政府和社區等建立起制度性聯系，拓展了非常規財源。憑借組團優勢，學區和集團還可以在人力資源和課程資源上發揮聯合效應，增加專家資源和校內外課程資源。
除數量提升外，相關政策希望學區和集團通過聯合教研、課程共建等方式，合作提升教育資源的轉化質量，如通過教師柔性交流等方式實現人員互動，提升人力資本；通過共建課程資源庫等方式，提升課程質量。相較于學校的原始教育資源，經學區或集團再加工后的教育資源效率可能更高、質量更好，更能促進教育產出的優質化。
（二）推進教育資源均衡配置
把教育資源從個別學校提升到學區、集團層面，展現了“不求所有，但求所用”的政策思路，本質是變資源的“單位獨有”為“學區、集團共享”。按照政策構想，通過統一統籌和調配，學區和集團可以形成共同的“經費銀行”、人力“蓄水池”“周轉池”和課程資源庫，使這些資源在學校間流動起來，提升優質資源的輻射作用和使用率，也能促進整體資源的均衡發展。
學區制管理和集團化辦學的資源均衡路徑可以視為回歸公共教育本質屬性的資源再分配方式。這種資源的再分配實際上是在教育資源投入一定的條件下，通過優化資源流通來促進均衡，提升學區和集團整體的教育水平。
二、學區制管理和集團化辦學政策的現實困境
政策教育意蘊的實現取決于政策設計的科學性以及政策的落實程度，需要不斷在政策運行中發現問題、優化政策、推進政策。在政策初創期，委托代理關系、學校同質化風險等問題曾引發學者關注，有關討論為政策實施起步提供了重要指引。當前，從筆者有限的調研來看，學區制管理和集團化辦學政策存在三個方面的現實困境。
（一）政策評價難以肯定政策目標達成
從價值意圖來看，學區制管理和集團化辦學政策的愿景“劍指”公平與均衡，“以城帶鄉”“以強扶弱”“資源融合”是其價值追求?！熬狻笔钦吣繕怂?，也應該是政策效果評價的重要關切。當前，政策效果的評價多以質性的經驗介紹為主，較少以量化的實證方式求索，由此得來的效果評價準確性有待商榷。在為數不多的量化評價成果中，學者所得出的結論也存在矛盾，這使得有關政策存續與優化的進一步討論缺乏足夠扎實的實證支持。
從政策效果的作用對象來看，研究大都認為政策有助于提升學生素質，但對教育資源的實際作用存在爭議，且發現政策對教師隊伍的均衡發展作用未達初衷。研究證明，政策對學生認知能力的影響大于對學業成績的影響，各種原因尚待實證檢驗。就學校發展資源而言，有調查認為政策增強了優質教育資源的輻射力，但另有研究認為學校聯盟的資源融合效率整體水平并不高。這一矛盾性的爭議，亟待進一步的實證回答。還有研究發現，政策能縮小薄弱校與優質校之間教師基本配置的差異，在各種學校聯盟形式中九年一貫制最為有效，但對縮小優質師資差異方面，無論哪種形式，效果均不顯著。
從政策效果的異質性來看，城鄉、個體差異已得到證實。首先，政策的影響效應存在城鄉異質性，城市參與校更多獲得積極作用。其次，政策的影響效應也存在個體異質性，農村參與校中認知水平中等偏下的學生受到的負向影響最為突出。有關研究也證實，政策一定程度上促進了中心城區、城鄉接合部、市/縣城以外的三類地區學生學業成績的均衡發展，但農村學校和其他地區的差距依然顯著存在。換言之，政策對于義務教育“提質”的效果或許值得肯定，但在“均衡”方面的效果卻因地域而呈現出差異。
（二）政策設計遭遇學校組織邏輯沖擊
從各級政策文本來看，學區和集團被定位為促進學校間均衡發展的組織，貫穿了“校際均衡”的設計邏輯。然而作為一種正式組織，學校在長期與政府、家庭和社會的互動中形成了“以校為本”的組織邏輯，即以服務和維護好本校的利益為重要原則。這種邏輯形塑了學?；顒拥膬炔亢戏ㄐ?。當與其他學校的互動不違背這一邏輯時，學?？蛇m當允許互動的發生。但當互動觸及了學校的核心利益，學校的組織邏輯則會形成巨大的抗拒力來阻止互動的發生。而“校際均衡”與學校的組織邏輯有一定矛盾：薄弱學?；诮M織邏輯希望通過“校際均衡”的政策設計提升本校實力；但對優質學校而言，在無其他利益補充的前提下，輸出自己的核心力量來追求“校際均衡”則意味著削弱自己的相對優勢。因此，本研究發現，難以克服的自我保護和競爭意識阻礙了學區和集團內部的深度融合。
從表面上看，學區和集團內部資源共建共享開展得如火如荼，然而有關活動卻多局限在不涉及升學競爭的特色課程上。某市調查顯示，在學區和集團可共享的資源清單上，“參加藝體科技、節慶等主題活動”“學生創新項目等特色活動”“有使用學區和集團內部優質場地、設備、圖書、檔案等資源的機會”的比例最大，達25.9%、22.4%和17.2%。可見，學區、集團在綜合活動和特色課程的共享上發揮了較大作用，卻鮮少涉及核心課程。進一步調查后，本研究發現核心課程的共建共享受到學校私益的阻礙。在訪談中，某集團成員學校校長表示：“我和集團的A中學都有初中部，表面上不競爭，但是私下肯定會有競爭。他們要是考在我們前面了，我們要去追。教師之間肯定會有這些比較的，特別是老百姓當中會有這些想法。”（引自訪談TX05）這一說法在學校間得到不同程度的印證，反映了部分學?；谧晕冶Ｗo的觀念、在合作中有所保留的心態。當地教育行政部門也深諳此道，表示：“之所以核心課程的共享受到阻礙，還是由于校門沒有打開。就是說，如果我把好的東西給了你，那你超過我怎么辦呢？學區制和集團化的‘腸梗阻’就在這個地方。小學段還好做，初一、初二也還可以。到初三，再談合作和共享就困難了。”（引自訪談GZ02）在考試評價體制不發生變化的情況下，社會對教育的評價指標是單一的，學校會將核心課程視為獲得收益差的因素，也就是“競爭優勢”的核心要素，從而導致部分學區和集團在活動上的選擇性回避。
上述組織邏輯問題不僅影響了學區和集團內部的活動選擇，而且影響到頗為關鍵的人力資源配置。英國的學校聯盟發展經驗說明，校長和骨干教師（senior staff）的合作意愿十分重要，這關系到學校聯盟是否共享價值觀，是否相互信任，是否形成有力的社會資本。事實上，學區和集團的各項活動都需要落實在執行的校領導和教師身上。例如，教師在學區、集團內柔性流動的真實效果高度取決于流動教師自身共享知識經驗的意愿。而這種意愿依賴于教師對學區和集團的價值認同，即對政策設計宗旨的認同。但訪談發現，不少骨干教師認為在學區、集團中的互動并不是為“自己學校服務”“并不屬于自己本職的工作”。這說明，受限于學校的組織邏輯，學區和集團的價值難以得到內部的廣泛認同，因此在學區、集團層面難以形成合理的分布式領導結構，資深教師的參與也頗為有限。
（三）政策主導抑制跨組織合作可持續性
在地方專項政策的推動下，學區和集團得以快速成立，覆蓋面迅速擴大。然而，本研究發現，政策主導下成立的學區和集團內部合法性較低，外部合法性較高。從表面上看，跨組織合作框架初步形成，但是這類學區和集團在自主性和可持續性上表現出諸多問題。
首先，從發展動力來看，這類組織的成立主要是為了爭取外部合法性，自身動力有限。在本研究語境中，學區和集團的外部合法性很大程度上取決于政府授權。訪談中，在談及“為什么組建學區和集團”時，不少學校表示，首要原因是“上級政府要求”或“完成政府下達的任務”，部分受訪者認為學校自身沒有這種需求（訪談GX02，GX07）。這說明，政策主導型的學區和集團遠沒有激發出主動性，缺乏足夠的內部合法性。相較于政策主導型的組織，本調查發現，非政策主導下自主創立的學區和集團具有更高的內部合法性。他們之所以自發地聯合起來創建學區和集團，是因為各學校意識到，無論對集體還是個體來說，這種聯合都更有益于解決發展難題。在學區和集團成立后，事實也很快印證了這一假設。例如，學區和集團的活動提高了學校的學業質量考試合格率、增強了學校與政府對話的資本。這一結果成為非政策主導型的學區和集團賴以維持動力的激勵因素。
其次，從運行過程來看，這類組織高度依賴政府指令，自主運行較少。高外部合法性的學區和集團是依靠外部組織力建立起來的，也需要外部指令才能運行。研究在跟蹤觀察某市學區和集團的歷年章程與年度規劃等文本時發現，上述文本具有高度雷同性。究其原因，在于學區和集團并沒有自主設計藍圖，主要依據政府提供的章程和規劃模板依葫蘆畫瓢。訪談進一步發現，政府決定了學區和集團的劃分原則與組織成員，指定了牽頭單位和牽頭人，同時涉足內部組織規則的制定，提供組織章程和活動規劃模板。在資源配置上，學區和集團高度依賴政府提供的專項經費，即便在政府資源供給不足的情況下，也較少另外開辟資源渠道，而是采取“有資源則辦事，沒資源就暫?！保ㄔL談GX01，GX04）的行動原則。
最后，從組織延續性來看，這類組織對自身的存續高度存疑，自主意愿較低。訪談中，在問及“如果沒有后續政策推動，學區和集團還會自主延續嗎”時，部分牽頭學校校長表示：“學校間的聯系偶爾還會有，但是這種組織可能就會解體了，至少不會像現在這樣按時開會、辦活動、交報告。對我們來說，如果不是支持政府，也不會給自己那么大壓力了?！保ㄔL談GX03，GX08）另一些成員學校也表示：“如果沒有后續政策，就說明沒有政府的經費支持，學區和集團就無以為繼，事實上也辦不下去?！保ㄔL談GX01，GX04）這說明，學區和集團盡管表面上成立了起來，但存在一些自主性較弱的組織。如果政策導向存在不確定性，這些主體對自身的存續表示疑惑。
德國理論物理學家哈肯（H.Haken）認為，從組織的進化形式來看，可以將其分為“他組織”和“自組織”。從調研來看，部分政策主導型的學區和集團高度依賴政策這種外部力量來維系組織生命。在組織初創期，這種現象是合理的。因為高外部合法性能夠幫助組織快速建立并適應環境。但當運行幾年之后，高外部合法性、低內部合法性則抑制了組織向自組織進化，其自主性和可持續性大打折扣。因而，政策應該反思，如何才能培育起學區和集團的高內部合法性，促使其邁向自組織階段。
三、學區制管理和集團化辦學政策的突圍建議
針對當前階段的政策問題，應從科學的政策效果評價入手，以實證數據為依據對政策進行改進。同時，升級更新已有的政策設計，加強學區和集團的組織文化建設。最后，應適當向有一定基礎的學區和集團加大賦權，努力增加跨組織合作的內部合法性。
（一）加強政策評價研究，改進政策工具規劃
政策效果評價結果與政策目標的距離可能是由政策研究和政策規劃兩方面原因所導致的。
一方面，政策研究還需要進一步加強。當前，政策效果的評估并不充分。近年來，我國涌現出一些政策效果評估實證研究，實現了難得的突破。目前研究多采用描述統計或回歸分析，結論可能存在遺漏變量偏誤和內生性風險。因此，有必要在后續研究中使用準實驗設計澄清因果機制，通過科學嚴謹的設計來識別政策效果，回應學界爭議。此外，在已有評估的基礎上，還需要進一步追問的是，政策是否縮小了學區、集團內部的校際差異？何種類型的學區、集團能實現更好的政策效果？何種類型的學區、集團活動最有益于政策效果？上述問題關系到后續政策的優化，亟待得到科學的解答。
另一方面，政策工具的選擇有待改進。目前，各地方政策多以權威工具和激勵工具為主，能力建設工具和系統變革工具為輔。在政策初期，權威工具和激勵工具具有不可替代的必要性，它們有利于宣揚政策目標和教育意蘊，以便快速、自上而下推動政策落地。事實也證明，在這些工具的推進下，大量的學區和集團如雨后春筍般建立起來。但在政策中后期，則應加大能力建設工具和系統變革工具的使用。能力建設工具，有助于幫助有關主體適應學區和集團這種新型跨組織合作的治理單位，尤其是提升各學校校領導和學區、集團執行者在新型組織中的治理能力。這對于改進已暴露出的教育資源均衡發展問題具有重要意義。通過能力建設，有望促進學區和集團內部資源的深度融合、擴大輻射力度。系統變革工具，有助于調整學區和集團的組織運行方式和權力配置，整體性改進學區、集團及各成員學校的組織文化。這一工具對推動薄弱學校、農村學校的整體性變革有積極意義，為相關學生群體的發展提供了有利生態。因此，為有效提升政策效果，應更加有針對性地豐富政策工具，著力提升學區和集團的內部治理能力，推進整體變革。
（二）升級組織緊密程度，增強系統文化建設
學校的組織邏輯是多種制度長時間共同運作的結果，其破解之道也在于多種制度的系統變革。當前，隨著教師“縣管校聘”人事管理制度改革以及校長、教師交流輪崗制度的實行，學校的組織邊界有可能受到影響。部分地方還試圖通過捆綁式評價來突破學校的組織邊界邏輯。在實際運行中，以牽頭學校及校長為主要責任單位和主體，在其年度考核中增加學區制管理和集團化辦學的相關管理指標。這一舉措對于壓實牽頭學校責任具有一定作用，但其他成員學校卻不在評價對象之列，牽頭學校及校長也并沒有獲得評價成員學校的權力，這就留下了“搭便車”的制度空間。這種“捆綁”只能算是“半捆綁”，難以將捆綁的效果作用于全體學校。在此基礎之上，應提升評價激勵機制的“捆綁”程度，從“半捆綁”邁向“全捆綁”。在成員學校的評價中增加對學區和集團的參與度、貢獻度指標，將評價權賦予學區和集團，促進所有學校的深度融合。
在更深層的分析上，對于跨組織伙伴關系而言，組織緊密度在很大程度上不是制度或方法的問題，而是態度和文化的問題，是一個如何建構相互信任和求同存異的問題。因此，未來政策應大力提倡公共教育家情懷，鼓勵校長教師關注教育公平、分配正義的道德規范，把對一所學校的關懷放大到更大范圍，以服務廣大社會為追求。只有如此，才能讓學校中的個體真正內化“校際均衡”的邏輯價值，從根本上破解狹隘的學校組織邊界邏輯。
（三）提升內部合法性，降低外部管理熵
要提升學區和集團的可持續性則需要增強其內部合法性，這對政策主導型的學區和集團尤為重要。
為提高學區和集團的內部合法性，應該讓學校明確參與政策的積極意義。首先，利用新媒體等手段，擴大政策宣傳覆蓋面。有針對性地擴大社區與全社會對學區和集團的知曉率，以此優化教育治理生態。其次，提煉學區和集團的治理經驗與成效，提升優秀學區和集團的榜樣示范作用，增強學校對政策價值的認同和期待。再次，搭建學區和集團交流平臺，建立跨區域的學區和集團互訪、學習與研究機制，促進治理主體之間的相互借鑒。最后，在對政策主導型的學區和集團給予充分培育與扶持后，可重新在政策主導型與非政策主導型的學區和集團中遴選更有政策參與意愿、更具政策參與基礎的組織予以重點資助，通過激勵機制調整引導學區和集團增強內部合法性。
同時，隨著政策的深入，政府應該適時調整自身職權和行為方式，注重培育學區和集團的自主性。這并不意味著政府退出治理結構，而是轉變參與形式。首先，政府要發揮好常規供給者的作用，保障學區和集團的資金及其他人力、物質資源。其次，政府要發揮好“掌舵者”職責，把資源配置的自決權交給學區和集團。這里的“自決權”是一個復數概念，它不僅包括對各類有形資源的配置權，也包括實施這些配置權所需要的更高層次的權力。在后一層次上，政府應該通過政策調控手段為學區和集團創造運行空間，包括為經費統籌、教師流動、人員激勵與獎懲機制提供政策保障，為多元主體參與學區和集團治理開辟政策通道。例如，可參照英國經驗，將推選校長的部分權力釋放給學區和集團。同時，政府還有引導和監管的職能，應組織建立學區和集團的評估與問責機制，保障其運行質量。最后，要特別強調政府行為的穩定性。研究發現，在所有學區和集團中，政府行為的穩定性是舉足輕重的可信承諾，它不僅帶來物質上的支持，更重要的是增加學區和集團地位的合法性，由此進一步產生許多潛在的社會資本。因此，政府應該在充分論證的基礎上，把相關政策以常態化的制度形式予以固定，并保障供給承諾的實現。
本文系上海市哲學社會科學規劃教育學青年項目“基礎教育學區化集團化辦學政策效果評估研究”（項目編號： B2022001） 的研究成果
（陳婧，上海師范大學教育學院講師；李丹（通訊作者），南京曉莊學院幼兒師范學院講師）
《人民教育》2023年第6期
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